TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
SEDE DI ROMA
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I sottoscritti prof.
Andrea Giardina, Franco Bolgiani Cambiano, Mauro Ferri, Giuseppe Talamo,
Pietro Pastorelli, Massimo Miglio, Paolo Prodi, Pietro Scoppola, Luigi Lotti,
Giorgio Inglese, Gabriele De Rosa, delegano gli avvocati Ernesto Conte,
Michele Conte, Giovanni Battista Conte, Ilaria Conte e prof. Alfonso Celotto,
a rappresentarli e difenderli nel procedimento di cui al ricorso esteso a
margine, conferendo loro anche disgiuntamente ogni facoltà di legge, compresa
quella di proporre motivi aggiunti. Eleggono il domicilio presso
lo studio dei detti avvocati in Roma, via Ennio Quirino Visconti, 99. |
ricorso
i sigg. proff. Paolo PRODI, Pietro PASTORELLI, Franco BOLGIANI CAMBIANO, Gabriele DE ROSA, Andrea GIARDINA, Luigi LOTTI, Giovanni MICCOLI, Massimo MIGLIO, Pietro SCOPPOLA, Giuseppe TALAMO, Brunello VIGEZZI, Ovidio CAPITANI, Giorgio INGLESE e pres. Mauro FERRI, rappresentati e difesi dagli avv. Ernesto Conte, Michele Conte, Giovanni Battista Conte, Ilaria Conte e dal prof. avv. Alfonso Celotto, presso il loro studio elettivamente domiciliati in Roma, via Ennio Quirino Visconti 99, in forza di procura a margine del presente atto e di procure autenticate, quanto al prof. Giovanni Miccoli, con atto del Notaio Giovanni Pisapia di Trieste, in data 1 dicembre 2005, rep. n. 74615; al prof. Brunello Vigezzi, con atto del Notaio Ernesto Vismara di Milano, in data 5 dicembre 2005, rep. n. 50133; al prof. Ovidio Capitani, con atto del Notaio Federico Rossi di Bologna, in data 6 dicembre 2005, rep. n. 49335
contro
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, nella persona del Presidente del Consiglio pro tempore;
e nei confronti del
Ministro per i beni e le attività culturali, nella persona del Ministro pro tempore;
per l’annullamento, previa sospensione,
del D.P.R. 11 novembre 2005, n. 255 “Regolamento recante unificazione strutturale della Giunta centrale per gli studi storici e degli Istituti storici”, pubblicato nella Gazzetta ufficiale, serie generale, n. 294, del 19 dicembre 2005.
1. Nella sua storia più che centenaria, l'Istituto storico Italiano, fondato nel 1883 (con R.D. 25 novembre 1883 n. 1775) per dare “unità e sistema alla pubblicazione delle Fonti di storia nazionale”, è sempre stato un fondamentale punto di riferimento per gli studiosi italiani e stranieri, anche attraverso la Scuola Nazionale per la ricerca e lo studio delle fonti per la storia d'Italia e la loro pubblicazione (attivata presso l’Istituto con R.D. 31 dicembre 1923 n. 3011).
Compito istituzionale dell'Istituto è stata la pubblicazione di fonti per la storia d'Italia. Accanto alle ricerche finalizzate a tale funzione, l’Istituto ha sempre svolto altre iniziative scientifiche di primaria importanza e di alta eccellenza, quali la pubblicazione di saggi e di repertori, l'organizzazione di seminari e convegni, l'adesione a numerosi progetti di ricerca, nazionali e internazionali.
Nel 1934 l’Istituto si articolò nella Giunta Centrale per gli studi storici e nelle seguenti strutture:
a) l’Istituto italiano per la storia antica, istituito con R.D.L. 25 febbraio 1935 n. 107, successivamente convertito in l. 13 giugno 1935 n. 1132;
b) l’Istituto storico italiano per il medio evo;
c) l’Istituto storico italiano per l'età moderna e contemporanea;
d) l’Istituto per la storia del risorgimento italiano, istituito con R.D. 20 giugno 1935 n. 1068.
La Giunta assunse anche il compito di “coordinare l’attività delle Reali Deputazioni e Società di storia patria” (art. 6 R.D.L. 20 luglio 1934 n. 1226, poi convertito nella l. 20 dicembre 1934 n. 2124).
Interventi legislativi successivi ne potenziarono l’attività scientifica e l’operatività nel settore della ricerca storica: con R.D.L. 25 febbraio 1935 n. 107, convertito in l. 13 giugno 1935 n. 1132, fu disposto un primo riordino dell’Istituto cui successivamente, con R.D. 25 febbraio 1935 n. 109, a seguito della soppressione del Comitato nazionale di scienze storiche, furono devolute nuove funzioni. Con R.D.L. 29 aprile 1937 n. 770, convertito nella l. 20 dicembre 1937 n. 2278, venne dato alla Giunta e agli Istituti l’assetto che manterranno fino ad oggi:
“E' istituita in Roma una Giunta centrale per gli studi storici, avente
come organi diretti l'Istituto italiano per la storia antica, l'Istituto
storico italiano per il medio evo, l'Istituto storico italiano per l'età
moderna e contemporanea e l'Istituto per la storia del Risorgimento italiano.
Dalla Giunta e dagli organi di essa dipendono tutte le istituzioni italiane
che attendono alle ricerche e agli studi storici.
La Giunta è composta di 11 membri. Sono di diritto membri di essa i
presidenti dei quattro Istituti di cui al primo comma del presente articolo.
Gli altri sette membri sono nominati con regio decreto su proposta del
Capo del Governo, di concerto con il Ministro per l'educazione nazionale.
Ugualmente con regi decreti, su proposta del Capo del Governo, di concerto col Ministro per l'educazione nazionale, sono nominati il Presidente della Giunta e un Vice presidente, scelto fra i membri di essa” (articolo unico l. 20 dicembre 1937 n. 2278).
2. La Giunta venne posta sotto la tutela e la vigilanza ministeriale (oggi del Ministero per i Beni e le Attività Culturali) ed ha avuto, ed ha, come suoi organi diretti gli Istituti storici nazionali predetti.
La Giunta è attualmente un ente nazionale di ricerca che coordina l’attività scientifica di una rete di istituti ed enti italiani di ricerca storica, quali, oltre ai predetti, l’Istituto italiano di Numismatica – fondato nel 1912 come associazione privata e divenuto ente pubblico per effetto del R.D.L. 3 febbraio 1936 n. 223 – e la Federazione delle Deputazioni e Società di storia patria, tornate autonome con D.lgs.C.p.S. 24 gennaio 1947 n. 245.
La Giunta (al pari degli Istituti) è dotata di un ordinamento autonomo (ai sensi dell’art. 8, primo comma della l. n. 168 del 1989) e gode di autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, autonomia che nel corso degli anni ha cercato in ogni modo di garantire e preservare da ingerenze politiche, evidentemente ingiuste ed inopportune. L’autonomia di tali enti è stata preservata anche mediante un istituto ormai “fuori moda”, ma di sicura efficacia nell’evitare ogni condizionamento: la durata vitalizia delle cariche direttive.
Il sistema in vigore dagli anni ’30 del secolo scorso prevedeva che la nomina del Presidente e dei membri della Giunta degli Istituti competesse al Capo dello Stato su proposta del Capo dell’esecutivo; dal 1990 la competenza è passata al Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per i Beni e le Attività Culturali.
Va comunque sottolineato che, negli anni, a ricoprire queste cariche sono stato chiamati sempre studiosi di grande rilievo internazionale, tra i quali Gaetano De Sanctis, Aldo Ferrabino, Raffaele Ciasca, Raffaello Morghen, Girolamo Arnaldi, Armando Saitta, Federico Chabod, così avvalorando il prestigio e l’autorevolezza di tali Enti, anche a livello europeo e mondiale.
3. Con D.lgs. 28 ottobre 1999 n. 419 (“Riordinamento
del sistema degli enti pubblici nazionali a norma degli articoli 11 e 14 della
l. 15 marzo 1997 n. 59”)
è stata disposta “la fusione, ovvero l'unificazione mediante inserimento in
sistema strutturato a rete degli enti appartenenti allo stesso settore di attività” (art. 5 D.lgs. n. 419
del 1999), nel rispetto dei principi generali indicati dall'art. 14 primo
comma, l. n. 59 del 1997 ed in coerenza con i criteri direttivi di cui all'art.
13 del decreto predetto, mediante “uno
o più regolamenti da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400”.
Tale riordino ha interessato anche il sistema degli Istituti storici, in quanto il Governo, dopo aver avviato un’istruttoria con la Giunta centrale per gli studi storici e con gli Istituti storici ad essa collegati, e aver sentito il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia, ha deciso di adottare la misura di razionalizzazione consistente nella unificazione strutturale della Giunta centrale per gli studi storici, degli Istituti storici ad essa collegati, e delle Deputazioni e società di storia patria (cfr. DPCM 23 maggio 2001, in Gazz. Uff., 31 maggio 2002, n. 126).
L’adozione del relativo regolamento in delegificazione ha avuto un iter complesso e difficoltoso.
In estrema sintesi: a norma dell’art. 5 del decreto legislativo n. 419 del 1999, è stato predisposto uno schema di regolamento, rispetto al quale, con parere interlocutorio n. 2330 del 2002, il Consiglio di Stato ha chiesto integrazioni istruttorie ed approfondimenti.
Nel recepire le indicazioni formulate nel citato parere ed a seguito di ulteriori analisi, è stato predisposto un nuovo testo normativo sul quale si è pronunciato nuovamente il Consiglio di Stato con parere del 28 aprile 2003.
Successivamente, tuttavia, il testo è stato oggetto di ulteriori modifiche, a seguito di valutazioni formulate dagli Uffici della Presidenza della Repubblica. Tali modifiche, incidendo su profili di particolare rilievo, hanno reso necessario un ulteriore esame da parte del Consiglio dei Ministri, che nella seduta del 1° luglio 2005 ha approvato un nuovo testo.
Il testo è stato ancora inviato al Consiglio di Stato.
A seguito di un primo parere, reso l’11 luglio 2005, nel quale la Sezione consultiva per gli atti normativi ha disposto un supplemento istruttorio, il 25 luglio 2005 la Sezione ha differito ulteriormente l’espressione del proprio parere, subordinandola ad una più compiuta illustrazione della modifica dei criteri di nomina dei membri della Giunta, allo scopo di verificare la loro complessiva coerenza con i principi ed i criteri specifici che la legge stabilisce per l’attuazione dei processi di fusione e razionalizzazione degli Istituti ed Enti che operano nella ricerca storica.
Il 16 settembre 2005 il Consiglio di Stato (parere n. 3100 del 2005) ha dichiarato di non opporsi, per quanto di competenza, all’ulteriore corso dello schema regolamentare, alla condizione, però, che i profili relativi ai criteri di nomina venissero adeguati alle indicazioni recate nel parere stesso. Ha suggerito, difatti, “di estendere a tutti i direttori d’istituto il criterio del cinquanta per cento attraverso il sistema della rosa dei nomi; ovvero, e sarebbe una soluzione ancora più lineare e semplice, riconoscendo al Ministro le nomine dirette per tutti e quattro gli esperti e applicando alle nomine di tutti e sei i direttori d’istituto il criterio integrale della loro designazione sulla base della rosa dei nomi”. In ogni caso, la Sezione ha ritenuto che “su questi profili applicativi occorra uno sforzo ulteriore, inteso a rendere effettivo il criterio della rosa dei nomi quale unico sistema individuato per garantire l’autonomia della ricerca scientifica”.
Il Consiglio dei Ministri ha nuovamente approvato il regolamento nella seduta del 14 ottobre 2005, disattendendo tuttavia le osservazioni del Consiglio di Stato.
L’atto è stato così trasmesso alla firma del Presidente della repubblica, che lo ha emanato in data 11 novembre 2005.
Il procedere dell’iter di formazione dell’atto e il suo graduale perfezionamento hanno fatto crescere lo sdegno e l’indignazione degli studiosi storici italiani ed europei, contro con vibrate proteste anche dei rappresentanti delle più autorevoli Istituzioni di ricerca storica in Europa, come, ad es., il prof. Rudolf Schieffer, Presidente dei Monumenta Germaniae Historica, il prof. Werner Paravicini, Direttore de l’Institut historique allemand de Paris, la prof. Marie Therese Fögen, Direttore del Max-Planck-Institut für Europäische Rechtgeschichte, il prof. Salvador Claramunt, pro-rettore dell’Universitat de Barcelona (cfr. doc. n. 1, 2, 3, 4).
Malgrado tutto, il regolamento è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale, serie generale, n. 294 del 19 dicembre 2005 (doc. n. 5).
Tale regolamento è illegittimo e va annullato, previa sospensione degli effetti, per i seguenti motivi di
Nel disporre il procedimento di unificazione degli Istituti ed Enti operanti nel campo della ricerca storica mediante regolamento in delegificazione (ai sensi dell’art. 17, 2° comma, l. n. 400 del 1988), il Governo doveva far riferimento ai limiti e ai vincoli specificati nell’art. 14, comma 1, della l. n. 59 del 1997, nell’art. 13 del D.lgs. n. 419 del 1999 e, più specificamente, per quel che riguarda la loro indispensabile autonomia, nell’art. 5 del D.lgs n. 419 del 1999. Qui, alla lett. c), si prevede che si attribuisca “agli istituti e alle scuole annesse autonomia scientifica, finanziaria, organizzativa e contabile”; e, alla lett. b), si dispone “l’adozione, per quanto possibile, delle disposizioni sull’organizzazione e funzionamento in vigore per gli enti di ricerca non strumentali di competenza del Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, con facoltà di deroghe alle norme dell’ordinamento contabile pubblico, nel rispetto dei relativi principi”. Quest’ultimo rinvio si riferisce agli enti previsti dall’art. 8, comma 1, della legge n. 168 del 1989, istitutiva del Ministero dell’università e della ricerca: il CNR, l’Istituto nazionale di fisica nucleare (INFN), gli Osservatori astronomici e vesuviani, nonché gli altri enti ed istituzioni pubbliche nazionali di ricerca a carattere non strumentale. Tutti questi enti sono connotati da un forte statuto di autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, statuto che si richiama direttamente all’art. 33 della Costituzione.
E’ fuori discussione che il legislatore abbia inteso prefigurare una cornice di principi e criteri idonei a promuovere, da un lato, un incisivo riassetto di tipo organizzativo, gestionale e contabile, degli istituti ed enti operanti nel campo della ricerca storica, al fine di ottenere economie di spesa; dall’altro, una organizzazione atta a preservare per intero i tratti di marcata autonomia scientifica a presidio del lavoro di queste istituzioni, indispensabile per lo svolgimento e gli sviluppi della ricerca storica nel nostro Paese.
Come osservato dal Consiglio di Stato nel parere reso sullo schema di regolamento: “nella ricerca di un nuovo punto di equilibrio tra le due esigenze sembra chiaro che il legislatore non ha inteso in alcun modo restringere l’autonomia scientifica e culturale degli istituti in questione” (parere interlocutorio del 25 luglio 2005 n. 3100/2005).
Invece, il regolamento qui impugnato, all’art. 4, prevede che: “Le nomine di competenza del Ministro per i beni e le attività culturali ... sono effettuate tra i docenti universitari di ruolo di scienze storiche e discipline affini o tra gli studiosi di chiara fama delle medesime materie. La nomina di due degli esperti di cui all’art. 2, comma 4 [quattro componenti della Giunta Centrale Storica], è effettuata dal Ministro per i beni e le attività culturali nell’ambito di due terne di nominativi proposte dal Consiglio di amministrazione della Giunta storica nazionale. Per le nomine di due dei componenti del Consiglio direttivo e di consulenza scientifica di cui all’art. 3, comma 6, la terna di nominativi è proposta dal Direttore dell’Istituto e trasmessa al Ministro per i beni e le attività culturali, previo parere del Consiglio di amministrazione della Giunta storica nazionale”.
Pertanto solo due dei quattro esperti che compongono la Giunta centrale storica (art. 2 comma 4) e soltanto due dei quattro membri che compongono il consiglio direttivo e di consulenza scientifica di ciascuno degli Istituti (art. 3, comma 6) sono nominati attraverso un meccanismo che può consentire una certa garanzia dell’autonomia (sistema delle terne di nomi); gli altri membri della Giunta e degli Istituti e, soprattutto, i rispettivi presidenti sono nominati direttamente dal Ministro (art. 2, comma 3; art. 3, comma 4), senza alcuna garanzia di autotomia e di valore scientifico.
Tale soluzione rappresenta una lesione della autonomia scientifica degli Istituti, in spregio all’art. 33 Cost. e ai criteri fissati nella legge di delegificazione.
Per comprendere appieno tale vizio va ricordato che nel sistema in vigore precedentemente al regolamento del 2005, il Ministro aveva piena disponibilità delle nomine, mentre la nuova soluzione prefigurata conferisce allo stesso Ministro un potere di scelta che, per la metà dei nominandi, deve essere esercitato sulla base di una terna di designati, provenienti dagli stessi istituti. Può sembrare che venga così accresciuta e maggiormente garantita la autonomia degli istituti, mentre così non è.
Il punto è perfettamente messo in evidenza dal Consiglio di Stato nel
proprio parere definitivo (ricordiamo, favorevole con condizioni) osservando
che “l’invito, recato nel parere
interlocutorio, a voler riesaminare a fondo questo profilo si radicava su una
piena conoscenza della situazione, formale e sostanziale, che caratterizza il
rapporto tra il Ministro e queste istituzioni, rapporto segnato da una
tradizionale e sostanziale adesione del primo alle indicazioni che venivano dal
mondo delle seconde. Si tratta cioè di una situazione di fatto assestatasi, per
prassi costante nel secondo dopoguerra, lungo uno schema di rigoroso rispetto
delle autonome scelte espresse dal mondo delle istituzioni scientifiche.
Tale schema, come è noto, si radica su una normativa risalente agli anni trenta del secolo scorso che, in un contesto politico istituzionale di impronta autoritaria, configurava le nomine come a vita; ora, tale caratteristica, nella sua pratica applicazione, nel nuovo ordinamento democratico, di fatto, ha finito per realizzare una forte protezione dell’autonomia scientifica di queste istituzioni dall’indirizzo politico dei governi pro tempore. Ricalibrare questa situazione di fatto, partendo da esigenze del tutto corrette di razionalizzazione gestionale, ma garantendo pienamente quella autonomia della ricerca scientifica che oggi riceve un solenne riconoscimento costituzionale, è operazione assai delicata, che richiede grande consapevolezza dei valori in gioco” (parere definitivo del 16 settembre 2005 n. 3100/2005).
La verifica dei nuovi modelli non può, quindi, prescindere dalla effettiva situazione di partenza.
Il regolamento qui impugnato prevede come meccanismo generale per le nomine quello della “rosa dei nomi”, applicandolo: a) alla nomina dei quattro esperti, di cui all’art. 4, comma 1; b) alla nomina dei quattro componenti dei consigli direttivi degli Istituti, di cui all’art. 3, comma 6; tale criterio non risulta, invece, applicabile alle nomine dei restanti membri della giunta e alle nomine dei direttori d’istituto, di cui all’art. 3, comma 4, nomine queste ultime che sono di gran lunga le più delicate sotto il profilo scientifico e che incidono in modo cruciale sugli equilibri e le garanzie di autonomia in atto operanti.
Va ricordato altresì che i direttori d’istituto sono pleno
iure membri sia degli organi della Giunta che degli istituti. Pertanto il
rilievo speso sul punto dal Consiglio di Stato è molto secco e stringente
(tanto che riteniamo utile riportarlo in ampio stralcio): “ove si intenda rendere uniformi i criteri in base ai quali le nomine
vengono effettuate, come viene con forza sottolineato nella precedente
relazione ministeriale con cui è stato trasmesso lo schema di regolamento,
approvato dal Consiglio dei Ministri del 1° luglio 2005, e come viene
confermato nella relazione con cui il Ministero ha inteso adempiere alle
richieste istruttorie recate nel parere di questa Sezione del 25 luglio, tale
criterio andrebbe esteso anche alle nomine dei direttori degli istituti; non
viene infatti spiegato, come pure sarebbe stato lecito attendersi, per quale
motivo un criterio ritenuto basilare per garantire l’autonomia scientifica di
queste istituzioni, subisca una mutilazione grave quando si tratta di nominare
i direttori degli istituti.
Concludendo su questo profilo,
si conviene che il criterio della nomina sulla base della «rosa di nomi» è un
valido correttivo della piena disponibilità delle nomine da parte del Ministro,
del tutto logico ed opportuno quando il nuovo ordinamento correttamente
introduce il mandato a termine, eliminando il regime delle cariche a vita,
comunque incongruo con la nuova cornice ordinamentale; tuttavia, l’applicazione
di tale criterio pone delicati problemi, non risolti: in primo luogo, quale
debba essere il metodo con cui, ad ogni vacanza, si stabilisce se la nomina
vada conferita seguendo o meno il criterio della rosa di nomi; poi, se tutti i
membri decadono, in via transitoria, il 31 dicembre 2005, non si comprende chi
potrà formulare la rosa di nomi; sarebbe logico affidare tale compito alla Giunta
uscente.
Per correggere tale situazione
si suggerisce di estendere a tutti i direttori d’istituto (che poi sono
quattro, essendo i due direttori di istituti a substrato associativo designati
con regole particolari), il criterio del cinquanta per cento attraverso il
sistema della rosa di nomi; ovvero, e sarebbe una soluzione ancora più lineare
e semplice, riconoscendo al Ministro le nomine dirette per tutti e quattro gli
esperti e applicando alle nomine di tutti e sei (rectius quattro) i direttori
d’istituto il criterio integrale della loro designazione sulla base della rosa
di nomi.
In ogni caso, la Sezione ritiene che su questi profili applicativi occorra uno sforzo ulteriore, inteso a rendere pienamente effettivo il criterio della rosa di nomi quale unico sistema individuato per garantire l’autonomia della ricerca scientifica” (parere definitivo del 16 settembre 2005 n. 3100/2005, § 2).
Tale condizione posta dal Consiglio di Stato è stata del tutto disattesa e, quindi, il regolamento qui impugnato si palesa illegittimo per violazione dei principi di cui all’art. 33 Cost., per come anche specificati nell’art. 5 del D.lgs. n. 419 del 1999.
Non occorre dilungarsi per rammentare che l’art. 33 Cost. non solo proclama al primo comma, che “L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento”, ma anche specifica, all’ultimo comma, che “Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”.
La Corte costituzionale ha avuto modo di precisare che questa autonomia si concreta nel diritto di ogni singola Istituzione a governarsi liberamente attraverso i suoi organi e, soprattutto, attraverso il corpo dei docenti nelle sue varie articolazioni (sent. 6 novembre 1988, n. 1017). La Costituzione non riconosce tale diritto di darsi ordinamenti autonomi in modo pieno ed assoluto, ma “nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”. Si tratta, cioè, di un'autonomia che “lo Stato può accordare in termini più o meno larghi, sulla base di un suo apprezzamento discrezionale”, sempreché quest'ultimo “non sia irrazionale” (sentenza 9 maggio 1985, n. 145).
Nel caso degli Istituti operanti al vertice della ricerca storica – la cui riconducibilità all’ambito dell’art. 33, 6° comma, Cost., è apertamente ribadita dallo stesso art. 5 D.lgs. n. 419 del 1999 (già richiamato) – le limitazioni all’autonomia sono palesemente irrazionali, come già dimostrato.
Per quanto superfluo, stante la violazione diretta dell’art. 33 Cost., occorre spendere qualche considerazione sulla violazione dell’art. 5 del D.lgs. n. 419 del 1999, la cui lett. b) e d) come già detto in apertura rimanda alla adozione di criteri analoghi agli Enti di ricerca non strumentali, quali il Consiglio nazionale delle ricerche, cioè per il più importante degli enti di ricerca non strumentale, e, specificamente, all’Istituto nazionale di fisica nucleare: se confrontiamo le discipline di nomina dei relativi organi direttivi con quella disposta dal regolamento in discussione, è agevole rendersi conto che il criterio direttivo di cui all’art. 5, secondo comma, lett. b), del d. lgs. n. 419 non è stato rispettato.
Stando alla normativa all’epoca vigente (e a cui il rinvio si riferisce) il presidente, tanto del C.N.R. che dell’I.N.F.N., è individuato fra personalità d’alta qualificazione scientifica e nominato ai sensi dell’art. 6, secondo comma, del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204, cioè “con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente, sentite le commissioni parlamentari competenti, fatte salve le procedure di designazione previste dalla normativa vigente per specifici enti e istituzioni” (si veda l’art. 4, secondo comma, rispettivamente del d. lgs. 30 gennaio 1999, n. 19 e del d. lgs. 23 luglio 1999, n. 296, i quali attuavano il riordino degli enti anzidetti ai sensi della delega contenuta sempre nella l. n. 59 del 1997); la composizione del consiglio direttivo degli stessi enti, poi, si rivela decisamente più satisfattiva del principio dell’autoamministrazione di quanto non avvenga in ordine alla Giunta storica nazionale e agli Istituti storici. Infatti, il consiglio direttivo del C.N.R. era composto, oltre che dal presidente, da otto membri nominati dal Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, “quattro su designazione del Ministro medesimo e quattro designati dall’Assemblea della scienza e della tecnologia, di cui all’articolo 4, comma 2, del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204, al di fuori del proprio ambito” (art. 4, comma 3, d. lgs. n. 19 del 1999; si consideri che tale Assemblea, mai costituita, veniva comunemente ritenuta organo rappresentativo della comunità scientifica nazionale). Ancora più significativa, in quanto mostra veri tratti di autogoverno, appare la procedura di formazione del consiglio direttivo dell’I.N.F.N., il quale “è composto dal presidente e da sei membri, di cui due eletti fra gli astronomi straordinari e ordinari, associati e ricercatori in servizio negli osservatori astronomici e astrofisici, due eletti fra i professori e ricercatori universitari del settore scientifico-disciplinare di astronomia e astrofisica, due nominati dal Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica tra personalità e studiosi specializzati nel settore di interesse dell'Istituto e di alta qualificazione scientifica, rappresentativi delle diverse figure professionali del predetto settore” (art. 4, terzo comma, d. lgs. n. 296 del 1999).
In buona sostanza, la comparazione delle discipline fa emergere – ancora una volta – che il criterio direttivo in questione non è stato rispettato per quel che riguarda il consiglio direttivo della Giunta storica nazionale e degli Istituti, essendo il ricorso alla cooptazione assolutamente minoritario.
Quale conferma dell’esigenza di contrastare con fermezza tutti tentativi dell’Esecutivo di ingerirsi eccessivamente nell’autonomia delle Istituzioni di alta cultura, valga il richiamo alla recente sentenza del Consiglio di Stato 21 settembre 2005, n. 4923, relativa a caso analogo a quello qui in discussione, quale il riordino di una serie di Istituzioni di alta cultura (Accademie di belle arti; Accademia nazionale di danza, Accademia nazionale di arte drammatica; Istituti superiori per le industrie artistiche; Conservatori di musica e Istituti musicali pareggiati).
In essa si ribadisce che “i contenuti dell’autonomia possono essere diversamente disciplinati dalla legge in relazione alle varie istituzioni di cultura, senza che ciò comporti violazione dell’art. 33 Cost., sempre che vengano rispettati i principi fondamentali di autogoverno da parte del corpo docente” e si dispone, in parte qua, l’annullamento il D.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132, con cui è stato emanato il “Regolamento recante criteri per l’autonomia statutaria, regolamentare e organizzativa delle istituzioni artistiche e musicali, a norma della legge 21 dicembre 1999, n. 508”. Si osserva infatti che la disciplina colà contenuta dell’autonomia regolamentare e delle nomine degli organi di vertice nelle Istituzioni di alta cultura in esso previste non rispetta i principi di autonomia sanciti dall’art. 33 della Costituzione e dalla legge n. 508 del 1999. In particolare - con argomentazioni del tutto trasponibili al caso qui in discussione - si rileva che “sicuramente illegittima appare al Collegio la norma dell’art. 5 del D.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132, nella parte in cui prevede che la nomina del Presidente dell’Istituzione, da parte del Ministro, avvenga sulla base di una designazione effettuata dal consiglio accademico entro una terna di soggetti proposta dallo stesso Ministro. Tale previsione, infatti, viola patentemente il principio di autogoverno del corpo docente, riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale come elemento cardine dell’autonomia sancita dall’art. 33 Cost., giacché affida l’individuazione dell’organo di vertice dell’amministrazione alla eterodeterminazione del potere esecutivo, riducendo l’intervento del consiglio accademico alla mera scelta fra soggetti tutti indicati dal Ministro” (così Consiglio di Stato 21 settembre 2005, n. 4923).
Si pensi.
Rispetto alle Istituzioni di alta cultura di cui al D.P.R. n. 132 del 2003 è stata ritenuta contrastante con i dettami dell’autonomia la nomina sulla base di terne di nomi, mentre nel caso qui in discussione – paradossalmente - proprio la nomina sulla base di terne viene additata dal Governo quale forma sicura di garanzia dell’autonomia scientifica (anche se relativa solo a meno di metà delle cariche da nominare)!
Non occorre dilungarsi oltre per dimostrare l’illegittimità delle norme del regolamento n. 255 del 2005 circa la palese illegittimità dei criteri di nomina dei nuovi membri della Giunta e degli Istituti operanti nel campo della ricerca storica, in ragione dell’eccessiva ed impropria ingerenza governativa.
Secondo motivo. Violazione dell’art. 17,
2° comma, l. n. 400 del 1988, nella parte in cui disattende, senza motivazione,
le condizioni poste nel parere del Consiglio di Stato. Eccesso di potere per
carenza e contraddittorietà della motivazione.
Il procedimento di delegificazione è previsto e disciplinato dall’art. 17, 2° comma, della l. n. 400 del
1988, secondo cui “Con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato, sono
emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva
assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della
Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo,
determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono
l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme
regolamentari”.
Non ci si vuole qui soffermare su come la
prassi si sia stabilmente distaccata da questo modello, soprattutto per quel
che concerne la mancata indicazione delle norme vigenti da abrogare da parte
della legge di delegificazione. Questa violazione ricorre anche nel caso qui in
discussione, ma la riteniamo – purtroppo - troppo tollerata dalla prassi, per
essere ancora contestata.
V’è tuttavia un altro vizio formale.
Abbiamo già osservato come il Consiglio di Stato abbia reso parere favorevole allo schema di regolamento solo al quinto esame del medesimo e come tale parere sia sottoposto “alla condizione che almeno i profili relativi ai criteri di nomina vengano adeguati alle indicazioni recate sub 2”.
Tali criteri sono quelli già richiamati nel primo motivo di ricorso e di essi, come detto, il Governo non ha in alcuna misura tenuto conto nel testo finale del regolamento qui impugnato.
Non pretendiamo certo di rinvenire il vizio nel mancato rispetto del parere, bensì nell’eccesso di potere di cui sono sintomi il substrato motivazionale del Regolamento e l’incongruo e contraddittorio atteggiamento tenuto dalla Amministrazione governativa nel procedimento di riordino mediante delegificazione.
Procediamo con ordine.
Sappiamo che il parere del Consiglio di Stato rispetto al regolamento in delegificazione rappresenta un parere di tipo obbligatorio e non vincolante.
Come puntualmente precisato dal Consiglio di Stato “Il parere di un organo chiamato dalla legge ad esprimere l’avviso circa la determinazione che altro organo deve adottare, non può essere da quest’ultimo disatteso senza che sia fornita motivazione sulle ragioni per le quali il parere non viene accolto” (Cons. Stato, sez. VI, 19 marzo 1987, n. 127, in Cons. Stato, 1987, I, 384). Tale esigenza è stata fermamente posta in rilievo, di recente anche dalla Corte costituzionale rispetto all’attività consultiva obbligatoria della Conferenza Stato Regioni e delle Commissioni parlamentari rispetto agli schemi di decreti legislativi, osservando come “il Governo, ove decida di non attenersi alle relative indicazioni, si deve assumere la formale responsabilità politica, comunicando ai Presidenti delle Camere ed al Presidente della Commissione parlamentare per le questioni regionali le specifiche motivazioni delle difformità dei decreti rispetto al parere parlamentare” (Corte cost., sent. 28 luglio 2004, n. 280).
La motivazione, non può tuttavia essere meramente di stile, ma deve essere congrua e pertinente. Ancora il Consiglio di Stato ha precisato che “La motivazione richiesta per discostarsi da un parere ha la funzione di evidenziare che di esso si sia effettivamente tenuto conto, per cui il quantum di argomentazione a tal fine necessario non può che essere funzione diretta della motivazione concretamente contenuta nel singolo parere oggetto di valutazione” (Cons. Stato, sez. IV, 23 marzo 2000, n. 1568, in Cons. Stato, 2000, I, 656).
Ecco il punto.
Il regolamento, all’ultimo punto del preambolo, si limita ad osservare che: “i suggerimenti non possono essere accolti, in quanto attuerebbero un procedimento di sostanziale cooptazione che non offre garanzie di quel pluralismo, presupposto dell’autonomia scientifica degli istituti e condizione della libertà di ricerca, che il regolamento individua invece nella combinazione dei criteri dei limiti di età e del mandato a termine rinnovabile una sola volta”.
Si tratta, come evidente, di una motivazione incongrua ed inconferente rispetto ai rilievi del Consiglio di Stato non tenendo assolutamente in conto le esigenze di autonomia fortemente sottolineate dal Consiglio di Stato nel proprio parere ed invece pervicacemente ignorate dal Governo, malgrado le numerose sollecitazioni in tal senso emerse anche in sede politica (cfr. le interrogazioni presentate dagli on. Rusconi e Grignaffini, a cui il sottosegretario on. Bono ha risposto dinanzi alla VII Commissione permanente della Camera dei deputati in data 13 ottobre 2005, assumendosi un impegno – assolutamente disatteso - di tener conto delle esigenze di autonomia scientifica degli Organi in questione; doc. n. 6).
Questa decisione del Governo di mantenere fermi i criteri di nomina nella Giunta e negli Istituti, malgrado i rilievi del Consiglio di Stato, contraddice in maniera palese la funzione stressa del parere – finalizzato a fornire un contributo per “una migliore formulazione del provvedimento e per una equilibrata ponderazione degli interessi in gioco” (così Cons. Stato, sez. II, 19 aprile 2004, n. 200/04) – senza adeguatamente motivare il dissenso.
Anzi paradossalmente il Governo si appiglia alla considerazione che sarebbe proprio il meccanismo suggerito dal Consiglio di Stato ad attuare un meccanismo di cooptazione, il quale non garantirebbe il pluralismo, presupposto dell’autonomia scientifica degli istituti e condizione della libertà di ricerca. Non avendo rinvenuto alcuna buona ragione per distaccarsi plausibilmente dal parere del Consiglio di Stato, il Governo cerca solo di “mescolare un po’ le carte in tavola”, accusando di una presunta non autonomia il meccanismo delle terne estese a tutte le nomine, senza nulla dire invece per (cercare di) difendere l’indifendibile meccanismo delle nomine dirette da parte del Ministro che connotano il nuovo sistema.
In tal modo oltre ad una violazione dell’art. 17, 2° comma, della l.
n. 400 del 1988, si configura anche un eccesso di potere, per carenza di adeguata
motivazione nel discostarsi dal parere del Consiglio di Stato, adagiandosi tale
dissenso su una motivazione contraddittoria ed insufficiente, al punto da
configurare una motivazione solo apparente (sull’illegittimità di motivazioni
tautologiche o apparenti è sufficiente ricordare: Cons. Stato, sez. V, 1 ottobre 2001, n. 5182, in Foro It., Rep. 2001,
voce “Concorso a pubblico impiego”, n. 74; Id., sez. VI, 11 dicembre 2001, n.
6217, in Foro it., 2003, III, 508).
L’art. 9 del regolamento, rubricato “Disposizione transitoria”, prevede che “Gli attuali membri degli organi della Giunta centrale per gli studi storici e degli Istituti di cui all’articolo 1 restano in carica fino al 31 dicembre 2005”.
In tal modo si dispone una decadenza immediata e generalizzata di tutti i membri in carica, senza garantire in alcun modo le esigenze di continuità dell’azione amministrativa.
Suona, anzi, quasi risibile qualificare “disposizione transitoria” un enunciato normativo che dispone una immediata decadenza dei componenti degli anzidetti organi, dimenticando la costante prassi di far accompagnare i mutamenti normativi in ordine alla composizione degli apparati pubblici o alle caratteristiche del mandato dei membri dei medesimi apparati dalla previsione di un adeguato periodo durante il quale le persone fisiche al momento in carica conservano il pieno esercizio delle loro funzioni.
Non a caso, la precedente versione del Regolamento in questione aveva previsto una soluzione più graduale che permettesse un passaggio progressivo fra membri attualmente in carica e membri di nuova nomina, in maniera da consentire la continuità degli organi, nel senso di non lasciare andare disperso quel bagaglio di competenza e di esperienza accumulato negli anni dai membri in carica, trasferendolo, poco a poco, ai membri di nuova nomina, che ad essi venivano affiancati. Non si prevedeva una decadenza immediata e generalizzata di tutti i membri, ma gradatamente si contemplava che coloro i quali, alla data di entrata in vigore del regolamento, avessero raggiunto il settantacinquesimo anno di età o avessero espletato due mandati, potessero rimanere in carica per un ulteriore periodo di un anno.
Gli uffici governativi hanno invece preferito accantonare questa soluzione – che aveva trovato il conforto e l’approvazione anche dei membri in carica della Giunta storica e degli Istituti – optando invece per la soluzione della decadenza immediata e generalizzata, con una formulazione normativa che sembrerebbe escludere anche la prorogatio degli organi attualmente in carica, fino alla nomina dei nuovi.
Nel bilanciamento tra la esigenza di continuità degli organi e la pretesa di immediata operatività del nuovo regime si è scelto di tener conto soltanto di questo secondo interesse, con totale spregio di ogni continuità.
Questa sorta di ghigliottina normativa, che “decapita” tutti gli organi attualmente in carica, dopo soli dodici giorni (!!) dalla pubblicazione della nuova disciplina, denota la mera volontà dell’Esecutivo di far immediatamente “piazza pulita” di organi di grande prestigio internazionale e operanti da oltre centoventi anni e configura, pertanto, una soluzione eccessivamente radicale, al punto da divenire irragionevole e, quindi, illegittima per illogicità manifesta.
L’utilizzo della discrezionalità amministrativa finalizzata a scegliere la modalità per passare dal vecchio al nuovo regime di nomine non può ridursi, illogicamente, ad azzerare totalmente uno degli interessi da considerare, quale il principio di continuità e conservazione nel passaggio tra i vecchi e i nuovi organi.
Va rammentato che la stessa Corte costituzionale anche nella decisione in cui ha negato la legittimità di un principio generale di prorogatio degli organi amministrativi, comunque ha tenuto a precisare l’esigenza di meccanismi atti a salvaguardare la continuità dell’operato degli organi pubblici, costituzionali ed amministrativi (cfr. Corte cost. sent. 4 maggio 1992, n. 208).
Il criterio di passaggio fra i vecchi e i nuovi organi della Giunta e degli Istituti storici travolge, invece, illogicamente ogni esigenza di continuità, rischia di creare una pericolosa lacuna, non prevedendo nemmeno la prorogatio dei vecchi organi fino alla nomina dei nuovi.
La illogicità della disciplina transitoria è confermata dal fatto che
manca ogni criterio per effettuare le prime nomine dei nuovi organi, rispetto
ai quali non potrà quindi applicarsi il criterio (nemmeno parzialmente) della
rosa di nomi (cfr. art. 4, comma 1).
Si tratta, insomma, di una scelta discrezionale che non favorisce il buon funzionamento dei nuovi organi e, quindi, confligge con le esigenze di buon andamento della pubblica amministrazione sancite nell’art. 97 Cost. e che costituiscono un vincolo di legittimità anche per le valutazioni discrezionali del Governo. In tale senso si è espresso molto chiaramente il Consiglio di Stato, affermando che, nell’organizzazione degli enti pubblici sussiste una “esclusiva discrezionalità dell’organo di vertice dell’apparato governativo”, ma che le determinazioni di quest’ultimo in materia “appaiono sindacabili solo alla stregua di quei fondamentali principî di logicità, di imparzialità e di buon andamento (art. 97 cost.) a cui in ogni momento, e a prescindere da ogni limite legalmente precostituito, l’organizzazione e l’azione amministrativa devono ispirarsi” (così Cons. Stato, sez. VI, 4 dicembre 1981, n. 725, in Foro amm., 1981, I, 2438; più di recente Id., sez. IV, 3 dicembre 2001, n. 6017, in Foro It., Rep. 2003, voce Atto amministrativo, n. 384).
Questo motivo di illegittimità si rinforza con la considerazione che la soluzione adottata dal Governo confligge anche con i dettami imposti in sede di delegificazione.
L’art. 5, 2° comma, del D.lgs. n. 419 del 1999 alla lett. d), fra i criteri di delegificazione pone la “adozione di disposizioni transitorie in analogia a quanto previsto per l'Istituto nazionale di astrofisica”.
Per comprendere tale limite occorre rammentare che l’Istituto nazionale di astrofisica è stato creato mediante l’accorpamento degli osservatori astronomici e astrofisici, mediante il D.Lgs. 23 luglio 1999 n. 296, sulla base della delega contenuta nell'art. 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59.
A nulla rileva che tale Decreto legislativo sia stato poi abrogato ad opera del d.lgs. 4 giugno 2003, n. 138, poiché in base al principio tempus regit actum, si desume agevolmente che il rinvio operato dal D.lgs n. 419 del 1999 è proprio al D.lgs. n. 239 del 1999 entrato in vigore pochi mesi prima di esso.
Occorre allora prendere in considerazione l’art. 13 del D.lgs. n. 239
del 1999, rubricato per l’appunto “Norme transitorie” che prevede:
“1. Il presidente ed il consiglio direttivo di cui all'articolo 4 sono rispettivamente
nominati e costituiti entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore del
presente decreto. L'istituto è costituito alla data di insediamento del
consiglio direttivo.
2. Il consiglio direttivo di cui
al comma 1, entro sei mesi dalla data
di insediamento, predispone e delibera gli schemi dei regolamenti di organizzazione
e funzionamento degli organi e delle strutture, nonché di amministrazione,
contabilità e finanza che sottopone al Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica per l'esercizio delle competenze di cui all'articolo
8 della legge 9 maggio 1989, n. 168,
e successive modificazioni ed integrazioni e comunque predispone quanto
necessario per l'avvio dell'attività dell'Istituto.
3. Dal primo giorno del mese successivo alla data di entrata in vigore dei regolamenti di cui al comma 2 gli osservatori astronomici e astrofisici perdono la personalità giuridica, si trasformano nella rete scientifica dell'istituto e l'INAF subentra nei rapporti attivi e passivi che fanno capo ad essi, nonché al Consorzio nazionale per l'astronomia e l'astrofisica (CNAA). Il termine del mandato del Consiglio per le ricerche astronomiche (CRA), di cui all'articolo 4 del decreto del Presidente della Repubblica n. 163 del 1982, è differito sino alla data di insediamento del consiglio direttivo dell'INAF; a tale data il CRA è soppresso e le sue funzioni sono esercitate dal consiglio direttivo dell'INAF fino alla data di cui al primo periodo del presente comma. Sono fatte salve le deliberazioni e gli atti adottati dal medesimo Consiglio fino alla data di entrata in vigore del presente decreto. Gli organi degli osservatori astronomici ed astrofisici sono prorogati fino alla data di cui al primo periodo del presente comma, nella composizione in essere e nelle funzioni di cui sono titolari alla data di entrata in vigore del presente decreto”.
Ne desumiamo agevolmente che le norme transitorie per l’accorpamento degli osservatori astronomici e astrofisici nell’Istituto nazionale di astrofisica prevedono assai meno illogicamente: a) un termine ben preciso entro il quale nominare i nuovi organi (quattro mesi); b) la espressa previsione della prorogatio dei vecchi organi fino all’effettivo funzionamento dei nuovi.
Nel caso di nostro interesse mancano assolutamente previsioni di questo tipo, limitandosi laconicamente l’art. 9 del Regolamento a far decadere immediatamente gli organi in carica, senza minimamente preoccuparsi di continuità, di prorogatio, di termini ragionevoli per la nomina dei nuovi organi e per la decadenza dei vecchi.
In questo, il Regolamento non rispetta il criterio direttivo posto dall’art. 4, 2° comma, lett. d) del D.lgs. n. 419 del 1999 ed è pertanto illegittimo (anche) per violazione di legge.
Tuttavia, la immediata e generalizzata decadenza di tutti i membri della Giunta e degli Istituti storici confligge anche con il principio di affidamento generato dal precedente comportamento del legislatore e della pubblica amministrazione (il cui definitivo compiuto recepimento positivo è dimostrato dall’indennizzabilità dei danni arrecati in virtù della revoca di provvedimenti amministrativi ad efficacia durevole, ai sensi dell’art. 21-quinques della legge sul procedimento amministrativo, recentemente riformata).
Sicuramente il legislatore può modificare l’assetto di organismi di lunga durata (o addirittura vitalizi, come nel caso di nostro interesse), ma in tali modificazioni non può essere del tutto pretermessa, così come avviene nella specie, l’aspettativa creatasi in coloro che sono stati nominati in un assetto ordinamentale che riconosceva la durata a vita della carica.
Va considerato, nella specie, che i ricorrenti sono tutti - come si è già detto - studiosi di chiara fama internazionale.
La titolarità dell’ufficio a essi conferito (a titolo onorario, e quindi senza alcuna retribuzione, e con un rimborso spese di importo irrisorio), in assenza di adeguato apparato amministrativo di supporto, ha comportato che essi si sono dovuti occupare in prima persona di ogni aspetto della vita degli Istituti, e quindi non solo dell’attività scientifica, ma anche della gestione amministrativo – contabile.
Consapevoli del particolare prestigio interno e internazionale degli Istituti e del ruolo insostituibile che essi svolgono per la promozione della cultura e della ricerca storica, i ricorrenti hanno perciò dedicato all’Istituto, una parte notevole del proprio tempo e delle proprie energie, sottraendoli all’attività individuale di studio e scientifica, rinunziando ad altri incarichi retribuiti, e trascurando la possibilità di concorrere alla titolarità di incarichi di analogo prestigio (di docenza e quant’altro).
E’ perciò innegabile che l’Amministrazione, per rispetto del principio di giustizia sostanziale al quale la sua azione deve sempre ispirarsi, nel momento in cui, ponendo un radicale mutamento dell’assetto organizzativo degli Istituti con il passaggio dal sistema delle cariche a vita a quello delle cariche a tempo, è venuta a incidere nella sfera giuridica dei ricorrenti, avrebbe dovuto considerare le circostanze in precedenza esposte, e prevedere - ad esempio - o un congruo differimento di entrata in vigore del regolamento, o un adeguato periodo di mantenimento della carica, eventualmente differenziando (come nella precedente versione del regolamento) il trattamento dei singoli ricorrenti in relazione alla loro età e/o alla data di assunzione dell’incarico.
L’aver previsto la decadenza immediata dall’incarico – a distanza di soli dieci giorni dalla data di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del regolamento – integra altresì il vizio di eccesso di potere per ingiustizia manifesta.
L’Amministrazione, infatti, anche nell’esercizio di un potere ampiamente discrezionale quale è quello organizzativo, non può provvedere, con riferimento a situazioni concrete e personali, viste nella loro singolarità, fatti di evidente e intollerabile ingiustizia.
Ma vi è di più.
L’Amministrazione, per quanto discrezionale sia il potere esercitato, non può ledere situazioni di rango costituzionale quali la dignità umana, il diritto all’immagine, l’onore, se non nel rispetto del principio di stretta proporzionalità.
Si è detto in premessa che gli Istituti sono sempre stati un fondamentale punto di riferimento per gli studiosi italiani ed esteri.
Sebbene la loro attività non sia conosciuta a livello di grande pubblico, grande è il prestigio di cui essi godono presso la comunità scientifica interna e internazionale, come è testimoniato dalle vibrate proteste di cui sono esempio le lettere di solidarietà allegate al presente ricorso.
La decadenza immediata dall’incarico, non motivata e non supportata da alcuna necessità di tipo organizzativo (e che anzi appare irrazionale anche sotto tale profilo : vedi il già citato rilievo del Consiglio di Stato nel parere, secondo cui “se tutti i membri decadono il 31 dicembre 2005, non si vede chi potrà formulare la rosa dei nomi”) equivale a un licenziamento in tronco, e non può non assumere agli occhi della comunità scientifica internazionale un significato di giudizio negativo e di sfiducia con riguardo non tanto e non solo verso le capacità scientifiche dei ricorrenti, ma anche e soprattutto all’assolvimento dei doveri d’ufficio.
Nell’esposizione dei precedenti motivi di illegittimità più volte abbiamo riscontrato come il Regolamento qui impugnato confligga con le norme generali regolatrici della materia poste, in primis, dall’art. 5, 2° comma, del D.lgs. n. 419 del 1999.
Come si evince chiaramente dal disposto dell’art. 17, comma 2 della l. n. 400 del 1988 e come più volte osservato in giurisprudenza “La legge di delegificazione non può essere emanata in materie riservate dalla costituzione alla legge e senza indicazione dei principi e dei criteri, cui le norme delegificatorie devono conformarsi, ai sensi dell’art. 17, 2º comma, l. 23 agosto 1988 n. 400” (così Cons. Stato, sez. III, 5 luglio 1994, n. 542/95, in Foro It., Rep., voce Demanio, n. 8).
Ora, come già argomentato nei precedenti motivi di ricorso, l’art. 2, commi 3 e 4, e l’art. 3, commi 4 e 6, in relazione ai criteri di nomina dei nuovi membri della Giunta e degli Istituti, non rispettano i criteri fissati nell’art. 4, 2° comma, lett. b) e c) del D.lgs. n. 419 del 1999.
Per tale ragione tali disposizioni sono illegittime e vanno annullate, avendo violato la procedura di delegificazione.
Il regolamento n. 255 del 2005 va valutato anche alla luce del riparto di competenze fra Stato e Regioni introdotto dalla riforma costituzionale del 2001.
L`art. 117, comma 6, Cost., non lascia dubbi circa la legittimità di un potere regolamentare dello Stato soltanto nelle materie di competenza esclusiva dello stato medesimo, in quanto dispone: “La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia”.
La legittimità del regolamento recante “Unificazione strutturale della Giunta centrale per gli studi storici e degli Istituti storici” va, quindi, valutata sulla base della materia in cui tale atto governativo incide.
E’ sufficiente un esame anche sommario di questo regolamento per accorgersi di come esso non sia riconducibile ad un solo titolo competenziale, ma tocchi più oggetti: uno di competenza esclusiva dello Stato, come “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali” (art. 117, 2° comma, lett. g, Cost.), altri di competenza concorrente, come “ricerca scientifica” e “valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali”.
La sovrapposizione di competenze statali esclusive e di competenze concorrenti nella medesima materia sembra complicare in maniera insolubile la determinazione della spettanza del potere regolamentare. Del resto, non si può certo pensare ad un potere regolamentare ripartito fra Stato e Regioni, in senso concorrente o per “pezzi” di materia.
Tuttavia, il problema è già arrivato all’esame della Corte costituzionale in un caso analogo a quello di nostro interesse, rispetto alla potestà regolamentare relativa agli IRCCS (Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico), enti pubblici nazionali con competenze in materia sanitaria e di ricerca.
La Corte, nella recente sent. 7 luglio 2005, n. 270, ha precisato che “la competenza dello Stato a legiferare nella materia «ordinamento e organizzazione amministrativa degli enti pubblici nazionali» contemplata nella richiamata lettera g) del secondo comma dell'art. 117 Cost. non può assumere le caratteristiche di un titolo «trasversale» in grado di legittimare qualsivoglia intervento legislativo indipendentemente dalle specifiche funzioni che ad un determinato ente pubblico vengano in concreto attribuite e dalle materie di competenza legislativa cui tali funzioni afferiscano”.
Pertanto, “un intervento come quello appena accennato, al fine di evitare un improprio svuotamento delle nuove prescrizioni costituzionali, esige non solo l'attenta valutazione dell'effettiva sussistenza delle condizioni legittimanti (necessarietà dell'attrazione al livello statale della funzione e della relativa disciplina regolativa, nonché idoneità, pertinenza logica e proporzionalità di tale disciplina rispetto alle esigenze di regolazione della suddetta funzione), ma anche la previsione di adeguate forme di coinvolgimento delle Regioni interessate, secondo i moduli di leale collaborazione più volte indicati come ineliminabili da questa Corte (cfr., fra le altre, le sentenze. n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003)”.
In buona sostanza, la compresenza di titoli di competenza statale esclusiva e concorrente fra Stato e Regioni su una medesima materia comporta che il potere regolamentare possa essere esercitato dallo Stato, ma tuttavia con un’intesa regionale.
Il regolamento sulla Giunta e gli Istituti storici prescinde invece da ogni forma di intesa o di collaborazione con le Regioni (sarebbe bastato un parere della Conferenza Stato – Regioni), per cui è illegittimo per incompetenza, avendo violato il disposto dell’art. 117, 6° comma, Cost., per come interpretato e applicato dalla giurisprudenza costituzionale.
Né varrebbe eccepire che la legittimità del regolamento andrebbe valutata alla luce del testo costituzionale vigente al 1999, cioè al momento di conferimento del Governo del potere di ricorrere alla delegificazione nella materia de qua. La ovvia applicazione del principio del tempus regit actum agli atti normativi è stata ribadita, proprio riguardo al potere regolamentare dello Stato rispetto a fattispecie comunque “a cavallo” della riforma costituzionale del 2001, anche dalla Corte costituzionale, la quale ha specificato che “mentre la sorte dei regolamenti che fossero stati legittimamente emanati [nella specie si trattava per l’appunto di potere regolamentare delegato], prima della riforma, discenderebbe dal principio di continuità, per cui restano in vigore le norme preesistenti, stabilite in conformità al passato quadro costituzionale, fino a quando non vengano sostituite da nuove norme dettate dall’autorità dotata di competenza nel nuovo sistema (cfr. sent. n. 13 del 1974), le Regioni non mancherebbero di strumenti processuali per censurare eventuali nuove manifestazioni di potestà regolamentare statale, che fossero ritenute in contrasto con le attribuzioni ora ad esse spettanti” (così Corte cost., sent. 23 luglio 2002, n. 376).
Sull’istanza di sospensione.
In merito all’esistenza del fumus basta fare riferimento a quanto si è detto sopra.
Anche il danno grave ed irreparabile per i ricorrenti e per il buon funzionamento del sistema della Giunta e degli Istituti è già stato messo in rilievo nei motivi di ricorso.
Vogliamo tuttavia ribadire che i ricorrenti (che rappresentano la totalità dei membri della Giunta, a partire dal suo Presidente prof. Paolo Prodi, e i Presidenti degli Istituti attualmente in carica, nelle persone del prof. Andrea Giardina, Presidente dell’Istituto italiano per la storia antica, prof. Massimo Miglio, Presidente dell’Istituto Italiano per il medioevo, prof. Luigi Lotti, Presidente dell’Istituto storico italiano per l’età moderna e contemporanea, prof. Giuseppe Talamo, Presidente dell’Istituto per la storia del risorgimento italiano) costituiscono gli studiosi delle scienze storiche più autorevoli che l’Italia ha in questo momento, con notevole esperienza non solo nella ricerca, ma anche nella gestione della Giunta e degli Istituti e in quella complessa e delicata rete di rapporti internazionali che connota lo studio e la diffusione delle scienze umanistiche.
Azzerare tali cariche in maniera repentina ed immediata crea un vuoto assai pericoloso non solo per lo sviluppo e la ricerca storica in Italia, ma anche per il prestigio e l’autorevolezza di cui i ricorrenti– ma, mediatamente, l’Italia stessa - godono nel settore degli studi storici.
La decadenza immediata, senza alcuna garanzia circa i tempi (e i criteri) con cui saranno nominati i nuovi membri, rischia di danneggiare e di disperdere in maniera irreparabile quella fitta rete di iniziative e di rapporti costruiti negli anni da soggetti che godono di ampio credito e reputazione in Italia e all’estero.
È evidente che se il regolamento impugnato fosse portato ad esecuzione, non soltanto la posizione dei ricorrenti sarebbe fortemente indebolita, ma l’intero settore degli studi storici in Italia rischierebbe di subire un danno irreparabile.
Ne discende un danno grave direttamente in capo ai ricorrenti i quali verrebbero repentinamente a perdere una carica loro assegnata a vita. Il regolamento impugnato, invece, travolge ogni affidamento ingenerato (dal legislatore precedente) nei ricorrenti, con una repentinità tale (dodici soli giorni dalla pubblicazione del decreto, senza attendere nemmeno il compiersi della vacatio legis: si pensi, il regolamento entra in vigore il 3 gennaio 2006 e la decadenza è disposta dal 31 dicembre 2005!) che davvero rischia di far pensare ad una volontà governativa – absit iniuria verbis - di porre in essere una “epurazione” piuttosto che un riordino degli Enti in questione.
A favore di questo “sospetto” milita anche il ritardo nella pubblicazione del provvedimento. Il fatto che sia apparso solo nella Gazzetta ufficiale del 19 dicembre 2005, malgrado fosse stato approvato dal Governo il precedente 14 ottobre ed emanato dal Presidente della Repubblica l’11 novembre può ben essere inteso come tentativo di mettere in esecuzione il provvedimento e procedere alle nuove nomine prima che la magistratura amministrativa abbia avuto modo di valutarne la legittimità.
La lesione che discende per l’immagine, l’onore e il prestigio dei ricorrenti sono gravissimi (come già sviluppato nei motivi di ricorso). Solo l’immediata sospensione dell’esecuzione dell’art. 9 potrà costituire un parziale ristoro agli ingenti danni di natura non patrimoniale da essa provocati.
Istanza al Presidente del Tribunale per
misure cautelari provvisorie.
Stante la particolare brevità del termine di decadenza dei ricorrenti dalla loro carica (che si compirà il prossimo 31 dicembre 2005) e la estrema gravità ed urgenza che ne discende (secondo quanto già esposto) - ai sensi dell’art. 21, 9° comma, l. n. 1034 del 1971 - si chiede al Presidente di codesto ecc.mo Tribunale amministrativo regionale (ovvero al Presidente della sezione a cui il ricorso sarà assegnato) di disporre misure cautelari provvisorie, sospendendo, anche in assenza di contraddittorio, gli effetti del regolamento impugnato.
*** ***
***
Per i motivi sopra esposti si chiede l’annullamento del provvedimento impugnato, previa sospensione della sua efficacia.
Con vittoria di spese.
Si depositano:
1) lettera del prof. Rudolf Schieffer, Presidente dei Monumenta Germaniae Historica, indirizzata al Ministro per i beni e le attività culturali prof. Rocco Buttiglione, in data 29 novembre 2005;
2) lettera del prof. Werner Paravicini, Direttore de l’Institut historique allemand de Paris, indirizzata a al Ministro per i beni e le attività culturali prof. Rocco Buttiglione, in data 22 novembre 2005;
3) lettera della prof. Marie Therese Fögen, Direttore del Max-Planck-Institut für Europäische Rechtgeschichte, indirizzata al Ministro per i beni e le attività culturali prof. Rocco Buttiglione, in data 6 dicembre 2005;
4) lettera del prof. Salvador Claramunt, pro-rettore dell’Universitat de Barcelona, al Ministro per i beni e le attività culturali prof. Rocco Buttiglione, in data 18 novembre 2005;
5) D.P.R. 11 novembre 2005 n. 255 “Regolamento recante unificazione strutturale della Giunta centrale per gli studi storici e degli Istituti storici”, pubblicato nella Gazzetta ufficiale, serie generale, n. 294, del 19 dicembre 2005;
6) Atti Camera dei deputati, XIV legislatura, VII Commissione permanente della Camera dei deputati del 13 ottobre 2005; interrogazioni presentate dagli on. Rusconi e Grignaffini, e risposta del sottosegretario on. Bono.
Ai
sensi del d.P.R. 30 marzo 2002, n. 115 si dichiara che il valore della causa di
cui al presente ricorso è indeterminabile.
Roma, 20 dicembre 2005
Avv. Ernesto Conte
Avv. Michele Conte
Avv. Giovanni Battista Conte
Avv. Ilaria Conte
Prof. Avv. Alfonso Celotto
Si notifichi come da relata predisposta
Io sottoscritto Assistente UNEP addetto all’Ufficio Unico presso la Corte d’Appello di Roma ho notificato il suesteso atto:
1) alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, domiciliato ex lege presso l’Avvocatura Generale dello Stato in Roma Via dei Portoghesi 12, ivi consegnandone copia conforme all’originale a mani di
2) al Ministro per i beni e le attività culturali, nella persona del Ministro pro tempore, domiciliato ex lege presso l’Avvocatura Generale dello Stato in Roma Via dei Portoghesi 12, ivi consegnandone copia conforme all’originale a mani di